L’integrazione differenziata nello spazio Schengen: profili “costituzionali” di legittimità democratica

Abstract

L’integrazione differenziata rappresenta una soluzione promettente per il futuro dell'Unione, in vista soprattutto di un suo possibile ulteriore allargamento, perché può consentire un approfondimento dell'integrazione anche laddove non tutti gli Stati membri sono d'accordo. Tuttavia, la partecipazione di solo alcuni Stati membri e l’associazione di Stati terzi ad un processo uniforme di integrazione europea solleva una serie di interrogativi riguardo alla legittimità democratica di questo tipo di integrazione. In che misura i regimi di differenziazione garantiscono l’eguaglianza tra gli Stati membri, e quindi tra cittadini europei? Seguono essi gli stessi canali di accountability dell’integrazione uniforme o ne prevedono altri che siano altrettanto efficaci? Il presente contributo si pone l’obiettivo di esaminare i profili “costituzionali” di legittimità democratica nei regimi di integrazione differenziata all’interno dell’area Schengen, settore chiave dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e caratterizzato da un’alta densità di differenziazione interna ed esterna. L’analisi rivela un panorama di integrazione differenziata “a mosaico”, dove diversi pattern di partecipazione si sovrappongono. Se l’appartenenza all’Unione resta il criterio discriminante per la piena partecipazione ai processi decisionali, nella pratica lo spazio Schengen presenta un paradigma flessibile e intrecciato di partecipazione, in cui lo status di paesi associati e stati membri non sempre risulta ben definito, con ricadute in termini di legittimità democratica sull’ordinamento giuridico e di controllo democratico sia degli Stati terzi, sia degli Stati membri, partecipanti e non.

In view of its potential to advance European integration even when not all EU Member States agree, differentiated integration constitutes a promising EU integration path, especially in view of a possible further enlargement of the Union. However, the participation of only some Member States and the association of third countries in a uniform process of European integration raises questions as to the democratic legitimacy of this type of integration. To what extent can differentiation regimes ensure the equality among Member States, and therefore among European citizens? Do they follow the same accountability channels of uniform integration, or do they provide for alternative mechanisms that are equally effective? This paper aims to examine the “constitutional” foundations of democratic legitimacy in differentiated integration regimes within the Schengen area, a key sector of the Area of Freedom, Security and Justice, characterized by a high density of both internal and external differentiation. The analysis reveals a patchwork model of differentiated integration, where various participation patterns overlap. While EU membership remains the key criterion for full participation in decision-making, in practice the Schengen area exhibits a flexible and intertwined paradigm of participation, in which the statuses of associated countries and Member States are not always clearly defined. This has significant implications for the legal system and for the democratic accountability channels of third countries and EU Member States.